(一)《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四章就如何对划拨土地进行抵押作了十分明确具体的规定:1.主体必须为公司、企业、其他经济组织和个人;2.必须履行一定的手续:①审批手续,经市县人民**土地管理部门和房产管理部门批准;②出让手续,也就是说必须交纳出让金,取得对土地使用权的处分权。可以看出,国家对划拨土地抵押作了十分严格的限制。根据土地管理法第五十四条的规定,划拨土地是国家为了行使管理职能、发展公益事业和城市基础设施建设、或者扶持某些重点项目而采取的一种土地使用政策,是国有土地的一种无偿使用形式,因此,国家机关和以公益为目的的事业单位是不能以国家划拨的、用于行使国家职能和发展公益事业的土地,进行转让、出租、抵押活动等商事活动。(二)担保法的规定。担保法第三十四条第一款第三项规定“抵押人依法有权处分的国有土地使用权、房屋和其它地上定着物”。因为土地取得方式的不同,土地所有者所拥有的权限范围也截然不同,只有以出让方式取得土地使用权的土地使用者才享有处分权,而以划拨方式取得的土地,土地使用者不享有处分权,因此也就不能够进行抵押。担保法第三十六条第二款规定地产抵押房随地走,对国有土地使用权的抵押明确限定为是以出让方式取得的,这也把以划拨方式取得的国有土地使用权的抵押排除在外。(三)合同法的规定。对国有划拨土地只有使用权,没有处分权,这对于任何一个划拨土地使用单位以及信贷部门来讲,都应是明知的。如果故意将国家所有的、用于特定用途而划拨使用的土地进行抵押,一旦抵押权实现,损害的将是国家的利益。因此,以国有划拨土地使用权进行抵押而订立的抵押合同是恶意串通、损害国家利益的,按照合同法第五十二条第二款的规定,该合同应是无效的。通过以上法律法规规定可以看出,只有特定的主体在履行一定的手续之后,划拨土地才可以用于抵押,但是现实中的大部分做法都是违法违规的,一些单位随意用国有划拨土地使用权进行抵押,造成担保行为的不规范,造成的后果是或者是国家利益遭受损害,或者债权人的担保利益无法实现。
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